Banco Mundial Coloca Qualidade das Instituições no Centro do Crescimento do Sector Privado

Novo relatório sustenta que políticas favoráveis às empresas produzem resultados quando as instituições responsáveis pela sua execução dispõem de competências, recursos, sistemas de informação e capacidade de gestão, combinados com transparência, independência e prestação de contas. Regulação e contratação pública estão entre as áreas críticas para transformar políticas em investimento, emprego e crescimento.

O crescimento do sector privado exige capacidade efectiva do Estado para transformar políticas, leis e recursos públicos em serviços, infra-estruturas e regras que funcionem. Esta é uma das principais conclusões do relatório Institutions and Prosperity: Public Institutions for Enabling the Private Sector, do Banco Mundial, dedicado à relação entre instituições públicas e prosperidade económica.

O Banco Mundial sustenta que o sector privado constitui um dos principais motores do crescimento, criação de emprego, geração de rendimento e inovação, mas o seu desempenho está directamente relacionado com a qualidade do ambiente institucional em que opera. Estradas, portos, pontes, sistemas regulatórios e outros bens públicos criam condições para o investimento privado, enquanto falhas de execução podem reduzir os resultados esperados das políticas públicas.

O problema identificado está precisamente na distância que pode existir entre formular uma política e conseguir executá-la.

Desperdício, corrupção, insuficiência de competências e aplicação desigual das regras são apontados pelo Banco Mundial entre os factores que enfraquecem essa ligação. Como consequência, programas e investimentos públicos podem produzir resultados inferiores aos esperados por cidadãos, empresas e pelos próprios decisores públicos.

Boas Políticas Precisam De Instituições Capazes De Executá-las

O relatório introduz uma distinção relevante para a análise do ambiente de negócios: avaliar um país através das suas leis e políticas formais pode não revelar a capacidade efectiva das instituições responsáveis pela implementação.

O Banco Mundial propõe, por isso, que a análise desça ao nível dos ministérios, departamentos, agências, reguladores e outras entidades públicas encarregues de executar políticas.

Dados do Business Ready utilizados no estudo mostram que a qualidade dos serviços públicos relacionados com a actividade empresarial pode apresentar diferenças substanciais entre áreas de política dentro do mesmo país. Um Estado pode apresentar capacidade relativamente elevada numa determinada área e dificuldades significativas noutra.

Esta constatação altera a forma de diagnosticar obstáculos ao investimento. Problemas enfrentados pelas empresas podem resultar de limitações concretas numa determinada instituição, em vez de traduzirem necessariamente uma fragilidade uniforme de todo o aparelho do Estado.

O Banco Mundial defende, neste contexto, que o diagnóstico deve observar como as instituições funcionam na prática, evitando uma avaliação concentrada exclusivamente na existência formal de regras, estruturas administrativas ou reformas aprovadas.

Sete Dimensões Definem Capacidade Institucional

O quadro analítico apresentado pelo Banco Mundial identifica quatro dimensões organizacionais essenciais: pessoal, recursos financeiros, sistemas de informação e práticas de gestão.

A estas juntam-se três dimensões de governação: prestação de contas, independência e transparência.

A combinação é importante porque uma instituição pode dispor de recursos financeiros e pessoal qualificado e continuar a apresentar resultados deficientes se os sistemas de informação forem inadequados, a coordenação interna for fraca ou a gestão não transformar esses recursos em execução.

O relatório dá como exemplo a baixa execução orçamental, que pode resultar de fragilidades na gestão financeira pública, formação insuficiente dos funcionários ou custos administrativos elevados provocados por sistemas de informação deficientemente interligados.

Da mesma forma, falhas de coordenação entre departamentos podem reflectir simultaneamente deficiências na partilha de informação e práticas de gestão que mantêm estruturas administrativas isoladas.

A leitura do Banco Mundial aponta, assim, para uma conclusão importante: aumentar recursos financeiros pode revelar-se insuficiente quando os restantes componentes da capacidade de execução permanecem frágeis.

Contratação Pública Pode Estimular Ou Travar A Economia

A contratação pública ocupa uma posição central no relatório porque é através dela que os governos transformam uma parcela significativa da despesa pública em infra-estruturas, bens e serviços.

Estradas, pontes e portos construídos através de contratos públicos melhoram cadeias de abastecimento, aproximam trabalhadores dos empregos e reduzem custos de transacção das empresas.

Instituições de contratação pública deficientes produzem o efeito inverso. Segundo o Banco Mundial, podem prejudicar o desenvolvimento empresarial através da má qualidade dos bens públicos, utilização ineficiente dos recursos e favorecimento indevido na atribuição de contratos.

O relatório distingue ainda a corrupção do que designa por “desperdício passivo” — perdas associadas a ineficiências administrativas que não proporcionam necessariamente benefício financeiro directo aos funcionários públicos.

Burocracia excessiva e deficiente coordenação são exemplos apresentados pelo Banco Mundial. O resultado económico pode traduzir-se em processos demorados, aumento dos custos, utilização inadequada dos recursos e menor capacidade para contratar empresas eficientes.

Combate À Corrupção Exige Uma Abordagem Institucional Mais Ampla

Uma das conclusões relevantes do estudo é que profissionalizar os funcionários responsáveis pela contratação pública constitui parte da solução, mas não resolve isoladamente os riscos de corrupção.

Formação, competências profissionais e padrões éticos podem aumentar a capacidade dos funcionários para avaliar propostas complexas e reduzir custos. O Banco Mundial chama, porém, atenção para a influência exercida por factores relacionados com independência, incentivos, supervisão e pressões políticas.

Mesmo funcionários qualificados podem ficar sujeitos a interferências quando os mecanismos institucionais não asseguram autonomia suficiente para que decisões sejam tomadas com base em preço, qualidade e objectivos de política pública.

O estudo identifica igualmente um dilema na procura de maior controlo.

Regras e fiscalização rigorosas podem reduzir oportunidades de corrupção, mas um excesso de procedimentos pode aumentar o desperdício administrativo, atrasar decisões e impedir que funcionários contratem rapidamente empresas capazes de executar os serviços.

O nível adequado de autonomia deve, por isso, considerar a capacidade da instituição e a qualidade da governação. O Banco Mundial assinala que maiores restrições à discricionariedade tendem a funcionar melhor em ambientes de baixa capacidade, enquanto instituições mais robustas podem beneficiar de maior margem de decisão.

Transparência Reduz Incerteza E Reforça Concorrência

A transparência constitui outro eixo da relação entre instituições públicas e sector privado.

Na contratação pública, o Banco Mundial defende a disponibilização de informação ao longo das diferentes fases do processo, incluindo documentos dos concursos, relatórios de avaliação, contratos, especificações técnicas e informação sobre a execução.

O relatório destaca também a importância de publicar informação em formatos abertos, estruturados e acessíveis, permitindo acompanhar procedimentos e avaliar resultados.

A transparência antes da adjudicação permite que concorrentes acompanhem as regras e critérios do concurso. Depois da decisão, informação sobre contratos adjudicados permite escrutínio por empresas concorrentes, cidadãos, organizações da sociedade civil e meios de comunicação.

Nas entidades reguladoras, a transparência desempenha igualmente uma função económica ao permitir maior escrutínio das decisões e das relações entre reguladores e empresas.

Independência Protege Regulação De Interesses Particulares

O relatório chama também atenção para a independência das entidades reguladoras.

Reguladores precisam de mecanismos capazes de reduzir o risco de decisões condicionadas por empresas, grupos de interesse ou interferência política. Entre os mecanismos analisados estão regras destinadas a limitar conflitos associados à passagem de dirigentes e técnicos entre entidades reguladoras e empresas dos sectores que anteriormente supervisionavam.

A estabilidade da liderança surge igualmente como factor institucional. Segundo o Banco Mundial, mudanças frequentes de dirigentes podem provocar vazios de liderança, alteração constante de prioridades e atrasos na implementação de decisões.

Um estudo de caso sobre o sector das telecomunicações no Peru mostra como mudanças frequentes na liderança política atrasaram etapas regulatórias importantes, num sector em que a velocidade da transformação tecnológica torna particularmente dispendiosos os atrasos nas decisões.

Capacidade Do Estado Passa A Ser Variável Do Ambiente De Negócios

A principal contribuição económica do relatório está na ligação estabelecida entre capacidade institucional e desenvolvimento empresarial.

A discussão sobre ambiente de negócios tende a concentrar-se em impostos, acesso ao financiamento, legislação laboral, burocracia ou custos de criação de empresas. A análise do Banco Mundial acrescenta uma variável transversal: a capacidade das instituições encarregues de administrar essas políticas.

Uma reforma regulatória produz resultados quando a entidade responsável consegue implementá-la. Investimento público melhora a competitividade quando a contratação transforma recursos financeiros em infra-estruturas de qualidade. Transparência produz efeitos quando informação relevante é disponibilizada em tempo útil e pode ser utilizada para fiscalização. Autonomia regulatória ganha significado quando protege decisões técnicas de influências incompatíveis com o interesse público.

Para economias em desenvolvimento, esta perspectiva coloca a reforma institucional directamente dentro da agenda económica.

A análise do Banco Mundial indica que o desempenho do sector privado deve ser observado também a partir da capacidade concreta das instituições com que as empresas interagem. Pessoal qualificado, recursos adequados, sistemas de informação funcionais, gestão eficiente, prestação de contas, independência e transparência constituem, neste quadro, componentes da infra-estrutura institucional necessária ao investimento, à criação de emprego e ao crescimento.