A limitação das fontes de financiamento do Fundo Soberano às receitas provenientes da produção do gás natural é problemática

• Fundo soberano deve abranger outros recursos e não apenas o gás natural;
• Proposta para que o FSM seja uma conta (denominada em divisas) e não uma instituição, é preocupante;
• A prioridade do financiamento ao orçamento do Estado em detrimento do objectivo de poupança deve ser reduzida.

A Associação Moçambicana de Economistas (AMECON), defende que Lei que cria o FSM, deve incluir as receitas de todos os recursos naturais não renováveis, designadamente, minerais sólidos, tais como, rubis, grafite, areias pesadas, carvão e gás em exploração e produção em todo o território nacional. Para além disto a AMECON recomenda que sejam acrescidos os pontos (i) para os lucros resultantes da exploração dos recursos naturais existentes no país; (ii) para os impostos e mais-valias das transacções na indústria extractiva; e (iii) para outros fundos que o governo venha a decidir que façam parte do FSM.

O Posicionamento da AMECON, foi feito em um parecer sobre a matéria, recentemente tornado público pela organização. No parecer, a AMECON, frisa que alguns aspectos que constam da actual versão, já tinham sido abordados num parecer anterior sobre a proposta de modelo de fundo soberano para Moçambique, cujo debate foi promovido pelo Banco Central e, lamenta, “que continuam a ser descurados na presente proposta de lei”.

Relativamente aos objectivos do FSM, refere a AMECON, que tendo em conta que o País vem sendo ciclicamente assolado por calamidades naturais de impactos imprevisíveis, para além de um mecanismo de poupança e instrumento de estabilização macroeconómica, é recomendável o adicionamento de mais dois, ou seja, a adição de um 4º objectivo, nomeadamente, a constituição de um fundo de proteção social para a melhoria dos pacotes de proteção social básica para suprir o défice do Orçamento do Estado nas transferências efectuadas às famílias em situações de vulnerabilidade e, a inclusão de um 5º objectivo, nomeadamente, a cobertura aos desastres naturais para financiamento às acções de mitigação do impacto dos choques causados pelos eventos naturais.

A AMECON mostra-se também preocupada com os aspectos de abrangência. No seu parecer, chama atenção ao facto de o Artigo 5 da Proposta de Lei do FSM, referir como receitas, do FSM, as provenientes da produção do gás natural liquefeito (GNL) dos blocos 1 e 4.

“ A limitação das fontes de financiamento do Fundo às receitas provenientes da produção de GNL é problemática, na medida em que exclui receitas provenientes de outros recursos naturais esgotáveis e os recursos minerais cuja gestão também se requer que seja sustentável (ex. gás de Pande e Temane, areias pesadas de moma, carvão mineral de Moatize, Minas de grafite, pedras preciosas como o rubi, metais pesados e não pesados.” Fundamenta a AMECON. Nessa base, vem recomendar que considerando que Moçambique possui outros recursos passíveis de serem integrados no FSM e outras áreas para além dos blocos 1 e 4, que a proposta de lei seja universal e não específica, devendo incluir outros blocos e outros tipos de recursos.

Pronunciando-se no que a proposta de Lei do FSM refere quanto a “natureza”, a AMECON é de opinião que “a proposta para que o FSM seja uma conta (denominada em divisas) e não uma instituição, é preocupante”, por isso sugere que “ de modo a salvaguardar os princípios que norteiam a criação do FSM, que o FSM seja uma instituição e não uma conta”, devendo-se, adicionalmente, ser clarificada “a moeda em que a conta estará denominada, visto que a tributação em moçambique é feita em meticais”.

A AMECON, observa que “a prioridade do financiamento ao orçamento do Estado em detrimento do objectivo de poupança deve ser reduzida, considerando que existem outras fontes de financiamento ao OE. Ainda que considerando que as receitas de outros recursos em exploração no País e que actualmente financiam o OE sejam abrangidos pelo FSM”. Montante a ser canalizado ao OE será maior, estando, por conseguinte, salvaguardado o financiamento ao OE por essa via.

A proposta não é suficientemente clara em relação aos investimentos a serem realizados com as receitas provenientes da produção do GNL nem com o retorno dos investimentos do FSM. Em relação a este último, o número 6 do artigo 8 estabelece que estão excluídos da repartição definida para as receitas, não indicando qual o procedimento a observar.

O número 1 do artigo 12 refere, de forma muito genérica, que os fundos depositados na CUT-OE só podem ser usados para a) financiamento do crescimento e desenvolvimento económico e social; b) financiar investimentos domésticos para estabilização macroeconómica, cabendo ao Governo a sua regulamentação. Aqui, dá-se indicação de consignação de fundos para o OE, o que viola os princípios orçamentais de Moçambique. Estes, referem que os fundos uma vez depositados na CUT são para uso universal, pois o dinheiro é fungível. Assim, uma vez os fundos canalizados ao OE não se pode consignar parte deste a determinadas despesas específicas. Uma vez no OE o dinheiro respeita o princípio de não consignação e tal como outras receitas provenientes de outras áreas, serve para financiar a despesa prevista no OE.

Recomendação 6: considerando que existe um risco alto em deixar a regulamentação e posicionamento estratégico à cargo do Governo, sob pena de ser priorizado o OE, como aliás a proposta já deixa antever, e ao não definir claramente o destino a dar ao retorno do investimento do FSM, seria desejável que os princípios todos estivessem plasmados na presente lei, dada a sua criticidade. Recomenda-se, assim, que sejam claramente definidos os investimentos domésticos para estabilização macroeconómica bem como o tipo de financiamentos ao crescimento e desenvolvimento económico e social, referidos no artigo 12. Adicionalmente, deverá ser clarificado o destino a dar ao retorno do investimento do FSM. Seria igualmente desejável incluir no glossário a definição de CUT-OE para dissipar quaisquer dúvidas.

Não existindo um Plano de Desenvolvimento com um horizonte de longo prazo (30 – 40 anos), torna difícil perceber o tipo, volume e nível de investimentos que o país irá realizar ao longo do tempo aliado às necessidades de financiamento que o OE vai ter ao longo do tempo, o que mostra a falta de objectividade das percentagens apresentadas. 

A existência de um Plano de Desenvolvimento, com uma política de investimentos de longo prazo, que se alicerça às estratégias nacionais e sectoriais, irá permitir que não haja dispersão ou uso ineficiente dos recursos.

Recomendação 7: seria prudente que os investimentos a serem realizados estivessem atrelados a um plano nacional desenvolvimento ao qual a política de investimento estivesse ligada, que indicasse os sectores prioritários.

O facto de Moçambique apresentar défices orçamentais crónicos, torna necessária a tomada de medidas para evitar a extrema dependência das receitas de recursos não renováveis.

A criação de Fundos para estes recursos por si só não garante uma gestão macroeconómica sólida, na medida em que existe uma tendência dos Governos em aumentar os níveis da Despesa Pública tornando os Orçamentos menos responsáveis. Países subdesenvolvidos, como Moçambique têm capacidade limitada em absorver recursos, o risco é de não gerarem maior cobertura de serviços públicos e nenhuma alteração na estrutura económica, sendo este efeito denominado na economia como resource curse ou maldição de recursos.

Neste contexto, torna-se necessário capacitar as instituições para absorção destes recursos, devendo-se definir claramente para que fins ou objectivos serão destinados os recursos.

O uso de regras fiscais tem sido uma ferramenta comumente usada para a promoção da disciplina fiscal, fazendo com que os Governos se comprometam com uma política macroeconómica estável, necessária para o crescimento e a diversificação de uma economia.

A maior parte dos fundos de recursos naturais tem regras de depósito e retirada, que geralmente operacionalizam uma regra fiscal. Estes detalhes são muito importantes, pois podem sustentar ou minar as regras fiscais.

Moçambique até então não faz uso deste tipo de instrumentos, para impor limites numéricos aos agregados do Orçamento, tais como: o nível da dívida pública, do défice, do crescimento dos gastos públicos e de Receitas.

Estabelecer um Fundo Soberano sem a imposição de regras fiscais, torna a política macroeconómica e fiscal inconsistente, podendo levar a volatilidade dos orçamentos, taxas de câmbio e inflação, o que torna necessária a definição de regras fiscais, para a melhor definição dos montantes a serem disponibilizados no OE e no Fundo Soberano, bem como os critérios para o seu uso.

Recomendação 8: O país deve adoptar uma regra fiscal que deve ser legislada, que mostre o cometimento do Governo na gestão das finanças públicas. Uma regra fiscal bem desenhada irá ajudar a conter défices orçamentais excessivos e garantir a sustentabilidade das finanças públicas, o que mostrará um sinal positivo para os mercados financeiros e investidores.

2.5. Governação e Gestão do Fundo

A proposta estabelece como responsáveis pela governação e gestão do FSM, a Assembleia da República, o Governo, o Banco de Moçambique, o Comité de Supervisão e o Conselho Consultivo de Investimento, cabendo ao Governo, a gestão global do Fundo e ao Banco Central, a gestão operacional. À AR, cabe o papel de monitorar o desempenho do FSM, aprovar o relatório anual e as demonstrações financeiras e criar o Comité de Supervisão, um órgão independente que integra representantes da sociedade civil, comunidade empresarial e outras partes interessadas. O comité de supervisão reporta directamente à AR e é responsável pelo controlo e acompanhamento das matérias referentes às receitas, depósitos de contas transitórias, alocação das receitas e a gestão do Fundo, sendo as suas conclusões públicas. O Conselho Consultivo de Investimento é o órgão de consulta do Governo sobre a Política de Investimento.

Consideramos que este modelo atribui demasiado poder discricionário ao Governo, especificamente ao Ministério de Economia e Finanças, ao deixar sob sua alçada a responsabilidade pela decisão e regulamentação de aspectos de crucial importância para a operacionalização do FSM, tais como, aprovar a política de investimento, estabelecer o Conselho Consultivo de Investimento e definir as suas funções, organização e o funcionamento, bem como a definição do Acordo de Gestão com o Banco de Moçambique e o montante a ser pago, anualmente, pela gestão operacional do Fundo.

Recomendação 9: Sendo o Governo o detentor do FSM, não devia aprovar a política de investimento, mas sim preparar a proposta e submeter ao Comité de Supervisão (órgão de especialidade criado pela AR para o seu Apoio). Caberia à AR a aprovação da política, sob proposta do Comité de Supervisão.

Recomendação 10: É necessário clarificar os papéis a serem desempenhados pelo Comité de Supervisão e o Conselho de Gestão. Dada a importância em matéria de apoio técnico à AR, a lei deve indicar claramente, quantos membros integram o Comité, áreas de formação e experiência, áreas da sociedade que irão representar (sociedade civil, empresários, academia entre outros).

Na fundamentação para a criação do FSM, refere-se que na sua estrutura de governação, pretende-se que o Fundo faça o aproveitamento integral das instituições existentes no país. Contudo, esta posição é questionável, ao prever-se um pagamento a uma entidade já instituída para gerir uma conta bancária, algo que faz parte das suas actuais funções, e ao não definir a tipologia de despesas elegíveis para o funcionamento dessa mesma entidade. Parece-nos que esse pressuposto encontra melhor fundamento se se tratar de uma entidade autónoma e especificamente constituída para o efeito.

Sendo o Banco Central a entidade gestora, prevê-se um conflito de interesses, comprometendo a eficiência, a eficácia, a oportunidade e a transparência na gestão do Fundo. A sua ligação ao processo controverso das dívidas ocultas bem como as reservas dos auditores às suas contas, põem em causa a credibilidade inquestionável que se espera de uma entidade que venha a gerir o FSM. Adicionalmente, sendo o governador do Banco Central o responsável máximo pela gestão operacional do FSM nomeado pelo Presidente da República, a questão da sua autonomia é também posta em causa.

Recomendação 11: tendo em conta as questões de falta de transparência e corrupção a que o país está exposto, aliada à necessidade de salvaguardar a autonomia e imparcialidade, recomenda-se que a gestão do Fundo seja realizada por uma entidade independente e por gestores selecionados por concurso público, com prestação de contas à AR e publicação dos relatórios de gestão no website do fundo e nos principais órgãos de comunicação social. A questão da confidencialidade referida no número 1 do artigo 32, que proíbe a divulgação de informações sobre as actividades e gestão do Fundo, deixa mais reservas ainda ao facto de não ser uma entidade independente a gerir o FSM.

2.6. Transparência e prestação de contas

A transparência na gestão e aplicação do FSM bem como a prestação de contas, são elementos fundamentais para garantir o cumprimento dos objectivos subjacentes à sua criação.

A prestação de contas a que se faz referência na proposta de lei, consiste essencialmente na elaboração de relatórios e sua publicação. É nosso entendimento que a prestação de contas é muito mais do que isso e também deve prever mecanismos de responsabilização em caso de incumprimento da lei e demais regulamentação bem como formas de monitorar e fiscalizar a sua implementação, o que não acontece nesta proposta. O histórico de impunidade do país, em várias situações reforça essa necessidade.

Recomendação 12: à semelhança das demonstrações financeiras, parece-nos prudente que seja a entidade responsável pela gestão operacional do fundo a mais indicada para elaborar o relatório anual, contrariamente à proposta, que prevê que seja o Ministério da Economia e Finanças. Contudo, caberá a este, validar e aprovar o relatório, para posterior submissão à AR.

Um dos princípios do índice de transparência, pressupõe que o Fundo Soberano tenha um website próprio, que concentre toda a informação pertinente sobre a sua gestão e publique relatórios sobre o seu desempenho. No modelo actual, a importância dada à transparência é bastante questionável. Para além dos aspectos já mencionados do artigo 32, o número 6 do artigo 28, por exemplo, refere que a elaboração e publicação dos relatórios deve ser efetuada de forma que se garanta a não divulgação de informação que seja classificada como confidencial. Mais uma vez mostra-se pertinente a definição de informação confidencial ou classificada, que não seja ao mesmo tempo um atentado à transparência, contrários aos princípios de Santiago que regem a gestão e governação do FSM.

Recomendação 13: recomenda-se a criação de um website onde se possa publicar toda a informação, ao invés da proposta actual, que prevê uma dispersão da informação entre as 12 páginas do Ministério da Economia e Finanças e o Banco de Moçambique (relatórios trimestrais publicados na página de internet do BM, e os relatórios anuais publicados na página do MEF).

Recomendação 14: é crucial garantir que sejam disponibilizados canais específicos que permitam o relacionamento com a sociedade civil e em última instância com o cidadão, em que estes possam encaminhar sugestões e solicitar informação diversa sobre o Fundo. Aliás, é fundamental clarificar a que tipo de informação o cidadão comum poderá ter acesso, sob pena de interpretações subjectivas sobre a preservação de informação confidencial, cuja definição deveria fazer parte do glossário. Nesta senda, recomenda-se a supressão do artigo 32, e do número 6 do artigo 28, por ser um claro atentado aos direitos fundamentais do acesso à informação, tal como plasmado na lei do Direito à Informação (Lei 34/ 2014) e por contrariar os padrões da Iniciativa de Transparência da Indústria Extrativa, da qual moçambique faz parte.

Recomendação 15: a estabilidade dos mandatos dos gestores dos fundos, estabelecendo a sua inamovibilidade, salvo em situações comprovadas que assim o exijam, permitirá que a sua acção seja isenta e independente, não sofrendo, por exemplo, de eventuais pressões políticas sobre a sua actividade.

Tão importante como a definição de mecanismos de prestação de contas, é a necessidade da existência de uma entidade que salvaguarde a observância da lei e respectiva regulamentação. O Artigo 31 prevê que as actividades do Governo e do Banco de Moçambique, na qualidade de gestor global e gestor operacional do FSM, estão sujeitas à fiscalização do Tribunal Administrativo, nos termos da legislação aplicável. Contudo, a inoperância deste órgão face às sucessivas irregularidades detetadas na gestão da coisa pública, não é abonatória para este propósito.

Recomendação 16: tendo em conta que este é um mecanismo autónomo do financiamento normal ao orçamento do Estado, e para o qual inclusivamente foi criada uma conta específica diferente da CUT, recomenda-se a existência de uma entidade que salvaguarde a observância dos procedimentos e dos aspectos legais e que esteja em condições, de unilateralmente, aplicar sanções ou medidas para colmatar a situação (ex. Procuradoria Geral da República), cujas atribuições específicas relacionadas com a gestão do FSM estejam claramente definidas na lei. Adicionalmente, poderá ser disponibilizada uma linha de denúncia específica para o efeito, cuja gestão esteja sob responsabilidade de funcionários com idoneidade inquestionável.

3. RECOMENDAÇÕES FINAIS

Este capítulo apresenta os principais aspectos sobre os quais a revisão da actual proposta de lei deverá incidir, sendo que de uma forma geral, o parecer da AMECON é de que nos moldes actuais, a proposta de lei não está em condições de ser aprovada. Assim, temos a destacar:

1. O FSM deverá abarcar todos os recursos naturais não-renováveis, em exploração e por explorar, sendo extensivo a todo o território nacional e não apenas a blocos específicos.
2. O objectivo de poupança para as gerações futuras deverá ser salvaguardado, contrariamente à prioridade que se pretende atribuir ao OE.
3. Aos objectivos do FSM, deve-se considerar a constituição de um fundo de proteção social e a cobertura aos desastres naturais para financiamento às acções de mitigação do impacto dos choques causados pelos eventos naturais.
4. Recomenda-se a adopção de um mecanismo mais flexível e uma percentagem progressiva, tendo em conta a capacidade de absorção da economia às variações positivas nos volumes de receitas.
5. O fundo soberano deverá ser uma entidade independente e não uma conta bancária como se pretende, sendo a sua gestão assegurada por gestores selecionados por concurso público, com prestação de contas à AR e publicação dos relatórios de gestão no website do fundo e nos principais órgãos de comunicação social.
6. A política de investimento deve estar alinhada a um plano nacional de desenvolvimento com um horizonte de longo prazo, no qual estejam identificadas as áreas prioritárias, sem descurar a componente de infraestruturas e alocação territorial. A elaboração de um Plano de Desenvolvimento, com uma política de investimentos de longo prazo, que se alicerça às estratégias nacionais e sectoriais, irá permitir que não haja dispersão ou uso ineficiente dos recursos.
7. As regras para a realização dos investimentos no fundo devem ser mais explícitas e regulamentadas, definindo o tipo de investimentos e os mecanismos que podem ser usados;
8. É necessário garantir que os investimentos domésticos para estabilização macroeconómica sejam claramente definidos, bem como o tipo de financiamentos ao crescimento e desenvolvimento económico e social. Adicionalmente, deverá ser clarificado o destino a dar ao retorno do investimento do FSM.
9. O país deve considerar a adopção de uma regra fiscal, que deve ser legislada e que mostre o cometimento do Governo na gestão das finanças públicas. Uma regra fiscal bem desenhada irá ajudar a conter défices orçamentais excessivos e garantir a sustentabilidade das finanças públicas, o que mostrará um sinal positivo para os mercados financeiros e investidores.
10. As atribuições da Comissão de Supervisão e do Conselho Consultivo de Investimento deverão ser definidas na presente lei, e clarificada a composição dos seus integrantes. Para o efeito, deve ser claramente especificado o que se considera sociedade civil, académicos, comunidade empresarial para evitar interpretações subjectivas.
11. Recomenda-se a retirada do artigo 32, sobre confidencialidade, por ir contra o direito de acesso à informação bem como todos os outros articulados relacionados com a matéria.
12. É necessário instituir um mecanismo que garanta a aplicação de sanções legais, incluindo criminais se for o caso, quando se comprovar incumprimento que lesa o espírito que norteou a criação do Fundo.