Tribunal de Contas Autónomo Ganha Força no Debate Sobre Fiscalização das Finanças Públicas

A criação de um Tribunal de Contas autónomo em Moçambique está a ganhar espaço no debate institucional sobre o controlo das finanças públicas, depois de a proposta ter sido defendida pela Presidente do Tribunal Administrativo, Ana Maria Gemo, em Junho, e retomada em Setembro pelo Juiz Conselheiro José Maurício Manteiga.

As duas intervenções colocam no centro da discussão a separação entre a jurisdição administrativa e a fiscalização financeira do Estado, actualmente concentradas no Tribunal Administrativo.

Manteiga defende que uma eventual reforma não corresponda simplesmente à alteração da designação da estrutura responsável pelas contas públicas. A proposta apresentada no 3.º Fórum de Boa Governação Financeira, realizado em Maputo, aponta para uma instituição especializada, dotada de autonomia financeira e concentrada na auditoria e fiscalização dos recursos públicos.

A discussão coincide com a digitalização dos mecanismos de prestação de contas. Em Setembro, o Tribunal Administrativo realizou uma simulação da submissão electrónica das Contas de Gerência e da respectiva tramitação interna, preparando sistemas que poderão permitir tratamento automatizado de informação e futura utilização de inteligência artificial na fiscalização.

A combinação entre reforma institucional e transformação tecnológica introduz uma questão concreta para as finanças públicas: como aumentar a capacidade de fiscalização sobre um volume crescente de receitas, despesas, contratos e entidades públicas, reduzindo o intervalo entre a realização da operação e a identificação de eventuais irregularidades.

Ana Maria Gemo Colocou Reforma no Debate Constitucional

A proposta antecede a intervenção recente de José Manteiga.

Em Junho, durante o Congresso da Justiça, a Presidente do Tribunal Administrativo, Ana Maria Gemo, defendeu a criação de duas instituições distintas: um Supremo Tribunal Administrativo e um Tribunal de Contas.

A magistrada enquadrou a proposta no debate sobre a reforma da justiça e a revisão constitucional, associando a separação institucional à especialização das jurisdições e ao reforço da fiscalização dos recursos públicos.

Na configuração defendida por Gemo, o Supremo Tribunal Administrativo concentraria a jurisdição administrativa, fiscal e aduaneira, enquanto o Tribunal de Contas assumiria o controlo financeiro das contas públicas.

A posição voltou agora ao debate através de um magistrado directamente ligado à fiscalização financeira. José Manteiga preside à Segunda Subsecção da Secção de Contas Públicas do Tribunal Administrativo e apresentou a sua proposta sob o tema “Tribunal de Contas: uma reforma necessária para o reforço da fiscalização das contas públicas em Moçambique”.

A convergência das duas intervenções mostra que a eventual separação institucional passou a integrar a discussão sobre a futura arquitectura do controlo externo das finanças públicas.

Tribunal Administrativo Concentra Quatro Áreas de Competência

O actual modelo reúne numa mesma instituição o contencioso administrativo, fiscal e aduaneiro e o controlo das contas públicas.

Manteiga argumenta que a criação de um Tribunal de Contas permitiria concentrar recursos humanos, técnicos e materiais na auditoria e fiscalização financeira.

A especialização alteraria a arquitectura institucional do controlo externo, mas a sua eficácia seria condicionada pelo desenho concreto da reforma: competências atribuídas ao novo tribunal, recursos disponíveis, articulação com outras instituições de fiscalização, capacidade tecnológica e mecanismos utilizados para acompanhar a execução dos recursos públicos.

A proposta encontra-se ainda no plano do debate institucional. As fontes consultadas não apresentam um diploma aprovado que estabeleça a criação do Tribunal de Contas nem um calendário vinculativo para a sua entrada em funcionamento.

Autonomia Financeira Entra no Desenho Proposto

A independência financeira constitui um dos elementos apresentados por Manteiga.

O magistrado propõe que o orçamento do futuro Tribunal de Contas seja aprovado pela Assembleia da República e que a instituição disponha de possibilidades de gestão de receitas próprias.

O objectivo apresentado é reduzir a dependência directa do Orçamento do Estado na gestão corrente da instituição e reforçar as condições para o exercício das funções de fiscalização.

A autonomia orçamental, porém, constitui apenas uma dimensão da independência institucional. O desenho de um Tribunal de Contas envolve igualmente regras de nomeação e mandato dos magistrados, competências legais, acesso à informação, capacidade de auditoria e mecanismos para assegurar o cumprimento das decisões.

Esses elementos terão de ser definidos numa eventual reforma legislativa e constitucional. As propostas actualmente conhecidas não permitem ainda estabelecer qual será a configuração final do órgão.

Fiscalização Pode Passar da Amostragem Para Análise Contínua

A transformação tecnológica ocupa uma parte central da proposta de José Manteiga.

O magistrado defende uma espécie de “linha de montagem de auditoria”, organizada em diferentes etapas: triagem dos processos, análise automática através de sistemas digitais, avaliação substantiva por especialistas e decisão judicial.

A proposta procura responder ao volume de informação produzido pelas entidades públicas e ao acúmulo de processos.

Manteiga defende que a integração de grandes volumes de dados permita substituir progressivamente a verificação por amostragem por mecanismos de fiscalização mais contínuos e abrangentes.

Num sistema desta natureza, transacções e padrões de despesa poderiam ser analisados automaticamente antes da intervenção dos auditores.

O trabalho especializado ficaria concentrado nas operações sinalizadas pelos sistemas e nos processos que exigissem avaliação substantiva e decisão judicial.

Algoritmos Podem Sinalizar Preços e Despesas Atípicas

A utilização de dados permitiria introduzir mecanismos automáticos de detecção de anomalias na execução da despesa.

Entre os exemplos apresentados por Manteiga estão gastos atípicos, aquisições realizadas acima dos preços de mercado e contratações efectuadas em períodos incomuns.

O sistema poderia ainda produzir mapas de risco orçamental por sector e identificar entidades ou operações que justificassem análise prioritária.

A utilização destes instrumentos não eliminaria a auditoria humana nem a decisão judicial. Os algoritmos funcionariam como mecanismos de triagem e identificação de padrões, enquanto a avaliação das operações permaneceria sujeita à análise técnica e ao quadro jurídico aplicável.

A qualidade dos resultados estaria ligada à disponibilidade de dados estruturados, interoperabilidade entre sistemas públicos, qualidade dos registos e definição dos parâmetros utilizados para sinalizar anomalias.

Tribunal Administrativo Testa Prestação Electrónica de Contas

Parte da infraestrutura necessária para esse modelo começou a ser testada.

Em Setembro, o Tribunal Administrativo realizou o Primeiro Exercício de Simulação da Prestação Electrónica de Contas e da Tramitação Interna, destinado a testar a submissão digital das Contas de Gerência e o processamento interno dos documentos.

O exercício foi realizado em ambiente controlado e sem efeitos legais, sendo classificado por Manteiga como a “Fase Zero” da transição digital.

Entre as entidades que participaram na experiência encontram-se os municípios de Dondo e Quissico, a Embaixada de Moçambique em Bruxelas, o Tribunal Marítimo, o Ministério dos Combatentes e o Gabinete de Informação Financeira.

O Tribunal Administrativo explica que a experiência pretende preparar o abandono progressivo do suporte físico, estruturar a informação recebida electronicamente e criar condições para futura utilização de inteligência artificial.

A digitalização constitui, neste caso, a base operacional para a análise de grandes volumes de dados. Sem informação estruturada e comparável, a automatização da fiscalização permanece limitada.

Controlo Preventivo Pode Alterar Momento da Fiscalização

Manteiga propõe igualmente uma alteração no momento em que a fiscalização intervém sobre a gestão dos recursos públicos.

O modelo defendido combina controlo prévio, concomitante e sucessivo, reduzindo a concentração da fiscalização na verificação posterior dos actos.

O controlo prévio analisa determinadas operações antes da sua execução; o concomitante acompanha actos durante a realização; e o sucessivo verifica posteriormente a legalidade e regularidade da utilização dos recursos.

A utilização conjunta destes mecanismos permite detectar problemas em diferentes fases da execução financeira.

Para as contas públicas, a diferença temporal é material: identificar uma irregularidade antes do desembolso pode impedir a realização da despesa, enquanto a detecção posterior exige recuperação de recursos, responsabilização ou outras medidas previstas na lei.

Reforma Coloca Qualidade da Despesa no Centro da Fiscalização

A discussão sobre um Tribunal de Contas autónomo ocorre num contexto em que o controlo externo tem implicações directas sobre a qualidade da despesa pública.

Aquisições acima dos preços de mercado, contratos irregulares, pagamentos sem documentação adequada e utilização de recursos fora das finalidades autorizadas podem aumentar o custo dos serviços prestados pelo Estado e reduzir a quantidade de investimento e despesa pública que chega aos beneficiários.

Um sistema capaz de processar dados de várias entidades e comparar preços, fornecedores, períodos de contratação e padrões de despesa pode ampliar a informação disponível para os auditores.

O ganho económico potencial encontra-se na identificação mais rápida das operações que exigem escrutínio e na possibilidade de intervir antes de determinados recursos serem desembolsados.

A concretização desse resultado exige sistemas digitais funcionais, qualidade dos dados, pessoal especializado e regras claras para utilização de instrumentos automatizados na fiscalização pública.

Reforma Exigirá Definição Constitucional, Legal e Orçamental

A proposta ainda terá de percorrer etapas institucionais antes de se converter numa nova estrutura de fiscalização financeira.

A Presidente do Tribunal Administrativo inseriu a criação do Tribunal de Contas no debate sobre a revisão constitucional, enquanto José Manteiga aprofundou componentes relacionadas com especialização, autonomia financeira, tecnologia e modelo de fiscalização.

Não existe, nas fontes consultadas, uma decisão formal que determine a criação da instituição, a data da sua entrada em funcionamento ou a configuração definitiva das suas competências.

O debate já apresenta, contudo, elementos concretos de desenho institucional: separação entre jurisdição administrativa e fiscalização financeira, autonomia orçamental, digitalização da prestação de contas, utilização de dados e inteligência artificial e combinação entre controlo prévio, concomitante e sucessivo.

A evolução da proposta para uma reforma efectiva exigirá a definição dessas competências no quadro constitucional e legal, dos mecanismos de financiamento e da relação do futuro Tribunal de Contas com as restantes instituições responsáveis pela gestão, auditoria e fiscalização dos recursos públicos.